在消费遭受疫情反复冲击和出口增长放缓背景下，投资将发挥稳增长的关键作用。由于基建投资主要是由各级政府主导和财政支持，因此具有很强的宏观调控效应，相比较于房地产和制造业投资，更能在经济下行压力较大时发挥稳定增长的“压舱石”作用。接受中国经济时报约请的专家建议，积极有序推动重大项目建设，减轻疫情带来的负面影响；推动区域基础设施建设协同发展；灵活安排融资模式，解决项目资金供给困难。
主持人 范思立
嘉宾
刘晓光 中国人民大学国家发展与战略研究院研究员
范若滢 中国银行研究院研究员
罗奂劼 植信投资研究院宏观高级研究员
基础设施建设重要性凸显
中国经济时报：受疫情等因素影响，消费、出口的增长压力陡增，基建投资对稳经济大盘的重要性如何凸显？
刘晓光：在消费低迷和出口下滑的背景下，固定资产投资成为拉动2022年经济增长的需求增长动力之一。考虑到当前房地产投资增速持续下滑至负增长，加大基础设施建设投资成为短期内稳投资的关键政策变量。1—5月份，基建投资累计同比增长8.2%，高于总体投资增速2.0个百分点，起到了一定的投资增长拉动效应，但是基建投资（不含电力）累计同比仅增长6.7%，这说明基建投资并非全面发力，仍有进一步的扩张空间。1—5月份，三大传统基建（电力、热力、燃气及水的生产和供应业，交通运输、仓储和邮政业，水利、环境和公共设施管理业）分别增长11.5%、6.9%、7.9%，除了电力投资增速较高外，其他两个并不算高。
值得高度关注的是，在建设全国统一大市场的背景下，交通运输业的投资实际上极度低迷，严重拖累了总体投资增速。1—5月份，交通运输、仓储和邮政业投资累计同比增长6.9%，看起来增速不算太低，但深入分析发现，主要是由仓储业投资高速增长拉动，同比增速达到32.0%，而其他领域投资非常低迷。其中，铁路运输业、道路运输业、航空运输业、管道运输业分别下降3.0%、0.3%、11.6%、12.2%，严重拖累投资增长，水上运输业仅增长3.5%，显著低于总体投资增速。究其原因，在近三年持续的疫情冲击下，交通运输业已经成为重点受灾行业之一，全国客运量和货运量规模双双出现大幅下降。
范若滢：从短期看，我国经济下行压力加大，基建投资是稳增长的重要抓手。从历史来看，基建投资是宏观政策逆周期调节的重要手段，基建投资增速与经济增长通常呈反向变动。2022年以来，受国内多地疫情反复、国外不确定性加大等影响，我国经济下行压力明显增大，在此背景下，基建投资成为稳增长的主要发力点。1—4月份，基础设施投资（全口径）同比增长8.3%，明显高于GDP增速。
从中长期看，我国基础设施建设增长潜力巨大。
第一，加大基础设施建设有利于充分拉动内需，激发经济增长动能。从总量上看，我国基建市场仍具有广阔的增长空间。传统基建方面，目前我国人均基础设施存量水平仅相当于发达国家的20%—30%。新基建方面，根据中国信息通信研究院测算，“十四五”期间我国新基建投资将达到10.6万亿元，占全社会基础设施投资的10%左右。新基建依托传统基础设施网络和经济要素资源，统筹空间布局和要素连接，传统基建应用大数据、云计算、人工智能等先进技术加快推进数字化、智能化、绿色化升级改造，新老基建协同高质量发展持续创造新需求。
第二，我国经济已进入高质量发展阶段，但是当前我国交通、物流、能源、水利、市政等传统基础设施网络还存在诸多短板和不足，基础设施供给在地区间、城乡间、城市间以及“建管养运”各环节之间，仍存在发展不平衡、供给不充分等问题，需要加快建设和改造升级。新基建能够大幅提升传统基础设施的质量和效率，激发数字要素流动活力，促进经济循环畅通高效，推动产业基础能力提升，增强产业链供应链韧性。
第三，完善基础设施建设是强化国家安全能力的重要基础。我国每年会面临自然灾害、公共卫生事件以及信息数据安全等问题，这给经济社会的平稳运行带来很大挑战，强化安全基础设施建设是应对各类风险问题的重要保障。同时，加快基础设施建设关键领域覆盖还有助于推进我国现代化产业体系建设，提高我国产业能级和国际竞争力，增强科技自立自强，解决关键技术“卡脖子”问题，保障国家安全。
罗奂劼：今年前5个月，中国经济呈现出从高位回落至阶段性低点再企稳回升的运行趋势。相较于消费和出口出现较大波动，投资整体仍能保持稳中有缓的运行态势。尤其是基建投资在对冲疫情影响中表现最好，基建投资对稳增长的作用显现。
基建投资对于制造业投资、工业生产以及消费和出口具有较强的带动和引领作用。首先，基建投资与制造业投资有一定相关性。传统基建项目投资和建设对制造业上中游原材料行业，诸如黑色金属、有色金属、煤炭和化工等产业链有较强的带动作用。近年来占比越来越高的新基建投资也代表着制造业的转型升级方向。由于基建投资主要受政策引导，因而民企制造业投资的开展也会以相关新基建投资为导向来进行，新基建投资的投资模式较多的是以市场投入为主，因此民营资本自身有更大的参与空间。其次，基建投资明显拉动工业生产。基建投资是工业增加值的先行指标，基建投资项目部分涉及中大型的工业建设项目，对于工业生产有直接的推动效果。再次，基建投资有助于促进消费增长。据测算，通过投资项目建设过程中的各种支出，约有四五成的投资资金会进入消费领域。基建投资还能为社会带来更多就业机会，提高全社会劳动者收入的平均水平，为促进消费支出扩大提供条件。最后，基建投资能够带动出口转型升级。在经济向高质量转型发展的政策引导下，信息化新基建有助于促进投资结构转型升级，资本投入也从原先以劳动密集型为主的外向型制造业向技术密集型转变，从而进一步促进出口产业由低端向中高端转型升级。
历史数据表明，基建投资不管是在房地产投资大幅下降对经济运行产生较大下行压力时，还是在制造业和房地产投资同时走弱时，都曾起到良好的缓冲作用。从2010年—2019年这十年的主要经济指标来看，基建投资发力对于带动工业生产和消费保持平稳运行能发挥重要作用。2010年—2013年，基建投资出现较大起伏导致工业和消费增速均大幅放缓，且波动较大。2014年—2017年，房地产投资增速大幅放缓，经济下行压力加大，政府以基建投资作为稳增长的主要调控手段，工业和消费均保持平稳运行态势，收效显著。2018年—2019年，由于基建投资大幅走弱，工业和消费的增速也随之出现下降。
基建投资仍有进一步拓展空间
中国经济时报：基建投资在哪些领域的增长空间较大？
刘晓光：“十四五”规划项目作为加快构建新发展格局和推动经济高质量发展的具体安排，必将对短期宏观经济运行产生强大支撑力量。今后一段时间内，新基建、新能源等一系列新兴技术产业将受到政府的大力支持，创新和科技发展将成为投资的重点关注领域。可以预见的是，新型基础设施建设有助于促进消费、改善民生，并通过这些基础设施建设为盈利性的社会投资提供更加良好的经营环境。“十四五”规划中特别指明了要发挥市场的主导作用，这意味着社会资本在“十四五”时期将有较多投资机会。同时，“新基建”相比“铁公基”的突出优势本身也在于民间资本有更多的投资机会，为民营企业特别是高科技企业带来了重要的投资机会。新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等战略性新兴产业加快发展，也会使传统产业得到提升，化工、造纸等重点行业企业改造升级。
罗奂劼：在政策推动下，今年基础设施建设项目较为充足。一季度我国新开工项目个数较去年同期增加1.2万个，新开工项目计划总投资增长54.9%。今年前4个月审批核准项目数量增加，投资规模显著扩大；其中国家发改委共审批核准固定资产投资项目38个，总投资5333亿元。4月份全国合计开工约8000个重大项目，总投资额合计超过3.4万亿元。前5个月新开工项目个数同比增长26.1%，新开工项目计划总投资增长23.3%，投资项目（不含房地产开发投资）到位资金增长18.4%。其中5月份全国开工项目总投资达2.8万亿元，同比增长21%。近期，从中央到地方，项目审批速度加快，多地重大项目密集开工。同时，多个省份关于水利发展、交通运输等基建细分行业的“十四五”规划陆续出台，带动基建项目储备持续增加。随着疫情逐步得到控制，项目建设步伐重新加快。一季度，在尽快落实实物工作量的要求之下，重大项目开工率大多超过90%。4月份全国多地遭受疫情冲击导致封控措施升级，项目建设开工率回落至75%左右，但仍属于正常水平。随着全国疫情逐步得到有效控制和复工复产的有序推进，各类基建项目的开工率也将再度上升。
范若滢：未来我国基础设施发力点将集中在以下五大领域。
一是交通、能源、水利等网络型基础设施。从横向国际对比和纵向自身发展来看，我国在交通、能源、水利等领域的基础设施建设依然存在较多不足，未来有较大发展空间。
从交通基建领域来看，未来我国交通基建项目投资力度较大。根据交通运输部数据，2022年我国计划新增铁路新线3300公里以上、新改扩建高速公路8000公里以上、新增及改善高等级航道700公里以上、新增颁证民用运输机场8个。从中长期看，根据《国家综合立体交通网规划纲要》，到2035年，我国将基本建成便捷顺畅、经济高效、绿色集约、智能先进、安全可靠的现代化高质量国家综合立体交通网，实现国际国内互联互通、全国主要城市立体畅达、县级节点有效覆盖，有力支撑“全国123出行交通圈”和“全球123快货物流圈”。
从能源基建领域来看，能源结构绿色低碳化转型与全国电网转型升级将带动大规模能源基建投资。能源结构转型发展呈现明显电气化趋势。一方面，在“双碳”目标背景下，未来我国新能源将加速布局，风电光伏基地建设将成为基建投资的重要增长点。“十四五”规划明确，到2030年我国非化石能源在一次能源的占比要提升至25%，风电、光伏发电累计装机要达到12亿千瓦以上。另一方面，以新能源为主体的新型电力系统构建迫切性提升，电网转型升级将带动大规模投资。根据国家电网、南方电网数据，“十四五”期间两者分别计划投入3500亿美元（约合2.23万亿元人民币）和6700亿元用于电网建设，加快数字电网建设和推进电网转型升级。如果进一步考虑地区电网公司，预计“十四五”期间全国电网总投资将突破3万亿元。
从水利基建领域来看，2022年水利部设定的水利建设目标是新开工重大水利工程30项，完成水利建设投资8000亿元。投向上，持续加大民族地区以及革命老区、脱贫地区等特殊类型地区水利项目投资力度。2022年1—5月份，全国水利建设新开工10644个项目，投资规模达4144亿元，其中投资规模超过1亿元的项目有609个；已落实投资6061亿元，较去年同期增加1554亿元，增长34.5%；完成投资3108亿元，较去年同期增加1090亿元，增长54%。
二是信息、科技、物流等产业升级基础设施。这类基础设施项目对推动我国经济高质量发展具有重要作用，当前规模不大但成长性高。随着我国“东数西算”工程全面启动，数据中心资源配置优化与结构调整将带动大量投资。工信部《“十四五”软件和信息技术服务业发展规划》中明确提出，信息通信基础设施累计投资由2020年的2.5万亿元增至2025年的3.7万亿元，重点建设方向为新一代超算、云计算、人工智能平台、宽带基础网络等设施。5G网络建设投资将保持持续高速增长。根据中国信息通信研究院测算，2020年—2025年，我国5G网络建设投资累计将达到1.2万亿元，带动产业链上下游以及各行业应用投资超过3.5万亿元。
三是城市基础设施建设。截至2021年底，我国城镇化率已达64.72%，部分城市已出现城市中心人口流出等现象，城市更新对城市发展的重要性越发突出，未来城市维护支出将会越来越多，城市更新带动的投资规模将保持较快增长。
四是农业农村基础设施建设。加强农业农村基础设施建设是推进乡村振兴、统筹城乡发展、实现共同富裕的重要手段。高标准农田建设是提高我国粮食产能、保障粮食安全的关键。截至2020年底，我国高标准农田累计共8亿亩，未来在高标准农田建设方面仍有较大发展空间。
五是国家安全基础设施建设。当前，全球正经历百年未有之大变局，疫情冲击、大国博弈加剧等均凸显了国家安全的重要性。中央财经委员会第十一次会议首次提出“要加强国家安全基础设施建设，加快提升应对极端情况的能力”。一方面，未来将进一步加强我国防灾减灾基础设施、应急保供体系建设、医疗保障基础设施等，以应对极端自然灾害和公共卫生事件等冲击。另一方面，还将加强信息数据安全建设、关键科技领域突破等，以应对外部网络安全威胁和极端科技打压。2020年我国数字经济核心产业增加值占GDP比重达7.8%，数字经济正在成为重组要素资源、改变全球竞争格局的关键力量。
以系统性政策加快基建投资执行力度
中国经济时报：基建投资对稳增长的重要性凸显，应该出台哪些相关政策保证基建投资增长？
罗奂劼：随着疫情逐步得到控制，在出口韧性犹存、各级政府对于中小民企纾困和扶持继续深化以及融资渠道得到有力保障之下，制造业投资可能会继续保持平稳增长态势。随着去年下半年基数逐渐向常态化收敛，保守估计2022年制造业投资增长7%。近年来，制造业投资占固定资产投资的均值约为37.5，故有7%的增长可以拉动固定资产投资约2.6个百分点；占GDP的比重约为21%—24%，故至少可以拉动GDP1.5个百分点。房地产投资可能在下半年筑底企稳。由于受到疫情冲击，房地产市场筑底企稳将延续至三季度，可能于四季度缓慢复苏。保守估计房地产投资全年增速在0.6%左右，对GDP基本没有拉动。综合来看，投资和出口有可能共同拉动GDP约4个百分点，其中基建投资能够对全年经济起到不可缺少的核心支撑作用。
范若滢：第一，在做好疫情防控工作的基础上，坚持分类指导、分区分级施策，持续加快恢复重大项目正常建设进度，努力形成更多实物工作量。对在建项目，要加大统筹协调力度，保障防疫物资需求，推动产业链上下游协同复工复产，帮助解决用工、运输、原材料供应等方面的困难。对新建项目，要抓紧推进项目进程、征地动迁、市政配套等前期工作，畅通审批绿色通道，切实提高审批效率，落实开工建设条件。健全投资项目储备实施机制，坚持“项目跟着规划走”，抓紧谋划一批重大项目。加强重大项目储备和滚动接续，形成储备一批、开工一批、在建一批、竣工一批的良性循环。加大对于有较好社会效益和一定盈利能力项目的扶持，确保尽快落地。
第二，推动区域基础设施建设协同发展。强化顶层制度设计与区域协同发展机制，中央统筹和地方推动相结合。结合不同地区的产业实际情况，合理安排基建项目的建设内容和空间布局，平衡好投资规模、节奏和结构，节奏上要把握好不同技术演进周期以及本地产业发展和市场需要，结构上要控制好投资领域和资金流向。加强跨区域基础设施的统一协调、建设和管理，以区域协同打造世界级基础设施网络。以人工智能、物联网、云计算等新一代信息技术为引领，加快形成各类基础设施网络之间融合发展的新格局，加强各类基础设施之间的共建共享。
第三，灵活安排融资模式，解决项目资金供给困难。做好资金与项目的匹配工作，坚持“资金跟着项目走”，加快中央预算内投资下达进度。适当放宽专项债的使用范围，更好地发挥专项债撬动社会资金的作用，提高专项债使用效率。以定向中期借贷便利、专项再贷款等结构性货币政策为抓手，引导银行加大对基建项目的贷款投放，鼓励金融机构通过债权、股权、资产支持计划等多种方式参与基建项目。建立分层次的项目投融资对接机制，要适当放宽民间资本准入限制，逐步下调资本金比例，将项目资本金比例的决定权更多地交给市场自主决定，建立完全向民间资本推介项目长效机制，有效引导民间资本和外资长期资本参与基建项目。更大程度上发挥政策性金融作用，通过专项建设基金等措施对重大基建项目进行支持。
